Національно-територіальна автономія в Криму: між історією, правом і політикою. Закінчення

Спеціально для Крим.Реалії, рубрика «Погляд»

Більшовики тільки декларували право націй на самовизначення і використовували болюче для Російської імперії національне питання для того, щоб вирішувати свої політичні завдання, насправді всіляко обмежуючи політичні можливості націй і народів. У демократичних країнах вибирали інший варіант: без зайвого пафосу і декларацій створювали національно-територіальні автономії як форму реалізації політичних прав національних меншин. (Початок матеріалу читайте тут).

Що таке національно-територіальна автономія?

У правовій системі координат національно-територіальна автономія розглядається як різновид територіальної автономії, яка дозволяє розв'язати національне питання. На ділі це означає надання окремій частині унітарної держави, в якій проживають національні меншини, певної самостійності у вирішенні питань внутрішнього життя (адміністративне управління, культура, освіта, мова тощо). До таких автономій належать Аландські острови у Фінляндії, Гренландія та Фарерські острови в Данії, Країна Басків, Каталонія і Галісія в Іспанії.

Процес формування національно-територіальних автономій в цих країнах відбувався по-різному, та й повноваження автономних органів влади теж відрізняються.

Наприклад, у Країні Басків, яка стала автономною в 1979 році, є свій президент і парламент, своя система податків, навіть своя поліція. Місцева влада контролює систему освіти, а ЗМІ здебільшого мовлять баскською мовою. У сусідній Каталонії, яка отримала свій автономний статус одночасно з Країною Басків, повноваження дещо вужчі, хоча тут також є свій парламент і уряд, який контролює фінансову систему провінції.

Статус Аландських островів визначався не внутрішнім, а міжнародним правом після того, як Фінляндія, якій раніше належали острови в складі Російської імперії, отримала незалежність у 1917 році. Шведське населення островів, яке тут становило більшість, почало боротися за автономію й отримало її за рішенням Ліги Націй у 1921 році. Офіційною мовою на території островів є шведська, але фінську вивчають у школах. Тут є власне громадянство, яке необхідне для збереження земель у власності остров'ян, і свій парламент, депутатом якого може стати тільки громадянин островів. До компетенції острівного парламенту належить сфера освіти й охорони здоров'я, захист пам'яток, екологічна проблематика, транспорт і поштова служба, а також ЗМІ.

Гренландія отримала автономію в складі Данії в 1979 році, а за двадцять років домоглася її розширення. До традиційних сфер самоврядування острова (освіта, охорона здоров'я, соціальна служба) сьогодні додалися нові – розпорядження природними ресурсами, контроль над судовою і правоохоронною системами. Гренландська мова отримала статус офіційної.

Ступінь широти отриманих автономією прав залежить від цілої низки чинників і досягається за допомогою переговорного процесу між автономною одиницею і центром. При цьому чисельна перевага національної меншини або етнічної групи спостерігається не скрізь. Наприклад, у Гренландії ескімосів проживає понад 90%, а в Каталонії на 45% іспанців припадає 35% каталонців.

Корінні народи

Одним із можливих шляхів формування національно-територіальних автономій у сучасному світі є отримання національною меншиною статусу корінного народу, який дозволяє претендувати на більш широкі права.

Сьогодні є два основних документи, що тлумачать термін «корінні народи» – конвенція Міжнародної організації праці (МОП) 1989 року і Декларація ООН про права корінних народів 2007 року.

Згідно з першим документом, до корінних народів належать народи, які є нащадками тих, хто раніше населяв цю географічну область у період її завоювання або колонізації, і які зуміли зберегти свої соціальні, економічні, культурні та політичні інститути. Кримські татари повністю відповідають цим вимогам.

Другий документ визначає права корінних народів, серед яких є право на самовизначення в рамках автономії (ст. 3 і 4 Декларації про права корінних народів). При цьому особливо підкреслюється, що наявність цього права не дозволяє корінному народові претендувати на порушення територіальної цілісності самої держави. Іншими словами, згідно з документом, корінні народи можуть претендувати лише на національно-територіальну автономію, а не на отримання незалежності.

Верховна Рада України 20 березня 2014 року у своїй заяві визнала кримських татар корінним народом і гарантувала їм право на самовизначення в рамках України. Однак ухвалити закон про відновлення прав кримськотатарського народу як корінного поки не вдалося – у квітні 2014 року за нього проголосували лише 115 депутатів з 226 необхідних.

4 лютого 2016 року Європарламент у своїй резолюції назвав кримськотатарський народ корінним, підкресливши, що «кримські татари як корінний народ Криму мають право зберігати і зміцнювати свої власні політичні, правові, економічні, соціальні і культурні інститути». Таким чином, юридична складова для вирішення питання є.

Політичний аспект: баланс інтересів і ризики конфлікту

Виступаючи 3 березня 2016 року перед студентами Київського інституту міжнародних відносин, Уповноважений Президента України у справах кримськотатарського народу Мустафа Джемілєв повідомив, що майбутній статус Криму – це національно-територіальна автономія кримських татар, в якій буде закладений механізм захисту прав корінного народу. «Тобто корінний народ не буде диктувати свою волю, але буде мати можливість захищати свої права», – підкреслив Мустафа Джемілєв. На його думку, такий захист передбачає два ключові аспекти: представництво кримських татар у всіх гілках влади (за формою квот або права вето) і функціонування кримськотатарської мови поряд із державною мовою в автономії.

Цю точку зору поділяє і голова Меджлісу кримськотатарського народу Рефат Чубаров, який розуміє під самовизначенням «право кожної спільноти визначити, як їй зберегтися і жити в подальшому і яким способом це зробити», що аж ніяк не означає, що це співтовариство буде порушувати права інших.

«Потрібно просто чітко виписати механізми, які б, з одного боку, давали можливість всім складовим кримського суспільства – українцям, кримським татарам, росіянам та іншим – мати рівні можливості щодо управління Кримом. Механізмів оформлення може бути багато, головне – принцип рівності в управлінні», – вважає Чубаров.

Голова правління громадської організації «Майдан закордонних справ» Богдан Яременко в якості одного з таких механізмів, що перешкоджають узурпації влади в руках одного народу, бачить право вето.

«Існують прості способи – це система квот або вето. Основні групи інтересів у Криму мають бути наділені на рівні участі в законодавчих та виконавчих структурах правом вето. Тобто якщо є якась квота кримськотатарських організацій або є порядок питань – культурний розвиток, інформаційний розвиток, захист навколишнього середовища, в яких рішення не може бути ухвалене без згоди Меджлісу, який матиме правовий статус. Українська і російськомовна частина матимуть право вето на рішення кримських татар. Тобто потрібно створити баланс, за якого жодна з груп не зможе домінувати над іншою», – вважає Яременко.

Іншими словами, правильно сформульовані механізми дозволять створити реальну систему стримувань і противаг у рамках автономії в багатонаціональному Криму, що зведе до мінімуму ризики міжнаціонального конфлікту.

Однак наскільки можлива реалізація цього сценарію в Криму в процесі деокупації? Відзначимо, що російська влада в 2014 році цілком могла б надати кримським татарам автономію хоча б на словах, як це зробили більшовики. Але піти на цей крок окупанти не могли з однієї причини – це в корені суперечило концепції «руського Криму», яку так старанно культивували на півострові останні чверть століття.

Після торгової й енергетичної блокади, організованої Меджлісом, рівень міжнаціональної напруженості на півострові серйозно зріс, а «влада» для стримування міжетнічного конфлікту використовує принцип поділу кримських татар на «хороших» – тих, хто співпрацює з окупантами, і «поганих» – тих, хто підтримує Меджліс. При цьому окупанти в будь-який момент (наприклад, під тиском зовнішніх чинників) можуть змінити свою риторику, і тоді для пожежі міжнаціонального конфлікту достатньо буде однієї іскри.

Про це говорить доктор соціологічних наук, професор Ілля Кононов, який застерігає українців від будь-яких радикальних кроків у цьому напрямку.

«І в Києві, і в Кремлі є гарячі голови, які готові зробити Крим гарячою точкою. Тоді міжнаціональний мир як найважливіше досягнення довоєнного Криму залишиться світлим спогадом», – вважає він.

У дослідженні, яке проводив Центр ім. Разумкова у 2008-2011 роках, був зафіксований доволі високий ступінь соціальної дистанції (ступінь сприймання представників іншого етносу в якості членів сім'ї, друзів, сусідів тощо) щодо кримських татар на півострові. Зокрема, коефіцієнт дистанції для кримських татар у 2008 році дорівнював 4,31, що майже вдвічі перевищувало аналогічні показники щодо слов'янського населення півострова. Щоправда, політика, що проводилася Україною на півострові, дозволила знизити до 2011 року цей показник на кілька пунктів – до 3,97. Дозволю собі припустити, що після анексії цей коефіцієнт знову значно зріс.

Тому сьогодні ми маємо справу із ситуацією, коли обіцянки надати національну автономію кримським татарам абсолютно нормально сприймаються на материковій Україні, але в Криму будуть зустрінуті вороже більшістю населення. І це стосується не тільки «русского мира» –серцевинного проросійського електорату, на який можна було б і не звертати уваги. Ставка України на кримськотатарську автономію не завжди знаходить підтримку і у проукраїнськи налаштованих жителів півострова, які часто висловлюють сумніви щодо рівня підтримки України з боку кримських татар. Ще менш схильні до створення національної автономії ті 30-40% вічно нейтральних кримчан, яким все одно, під яким прапором жити – «аби не було війни». Для них російська пропаганда постарається намалювати криваві картинки реалізації такого сценарію.

Тому, розмірковуючи про майбутній статус Криму, не варто уподібнюватися більшовикам з їхніми ідеями політичної доцільності та повернення півострова будь-яким шляхом. Україна в цій ситуації має діяти максимально обережно, прораховуючи кожен крок і уникаючи радикальних висловлювань, які можуть спричинити кровопролиття на півострові.

Це потрібно не тільки для того, щоб повернути Крим Україні, а й для збереження того головного надбання, яким завжди так пишався український Крим – статусом спільного дому, під дахом якого всі ці роки мирно уживалися різні народи.

Олена Сергєєва, кримський історик і політолог

Думки, висловлені в рубриці «Погляд», передають точку зору самих авторів і не завжди відображають позицію редакції